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Les obstacles juridiques à une réforme du fédéralisme

La Constitution, telle que modifiée par le rapatriement unilatéral de 1982, est unanimement rejetée par l’ensemble des partis politiques du Québec. C’est dans cet esprit que Mario Dumont a récemment proposé que le Québec s’engage dans une nouvelle ronde de négociations constitutionnelles. De son côté, Jean Charest, tout en se disant favorable à de telles réformes, juge que « le fruit n’est pas encore suffisamment mûr » pour une révision de la Constitution. Alors que le chef de l’opposition officielle mise sur « l’ouverture » du premier ministre Harper, le premier ministre Charest préfère, quant à lui, attendre un climat politique plus favorable. Or, contrairement à ce que veulent laisser croire messieurs Dumont et Charest, l’immobilisme constitutionnel au Canada n’est pas qu’une affaire de conjoncture. Peu importe le degré « d’ouverture » du Canada anglais face aux demandes québécoises, c’est d’abord pour des raisons juridiques et structurelles que toute réforme est, à l’avance, condamnée à l’échec. En effet, les partisans d’un renouvellement du fédéralisme négligent une donnée centrale rarement soulignée : déjà complexe et rigide, le processus de modification s’est complexifié encore davantage depuis l’échec de l’Accord du lac Meech. Ces nouveaux obstacles juridiques à un renouvellement du fédéralisme (veto régionaux, référendum constitutionnel, etc.) rendent encore plus improbables tant la tenue de négociations d’égal à égal entre le Québec et le reste du Canada que l’organisation d’un Quebec Round, c’est-à-dire l’élaboration d’un ordre du jour portant uniquement sur les demandes québécoises.

 

L’impossible négociation d’égal à égal

Selon l’objet de la modification poursuivie, l’essentiel des demandes traditionnelles du Québec exige soit le consentement unanime des provinces, soit le respect de la procédure dite « 7/50 » (7 provinces représentant au moins 50 % de la population). Outre ces exigences formelles, les acteurs politiques ont ajouté des contraintes supplémentaires qui, sous prétexte de « compléter » les textes constitutionnels, réduisent encore davantage les chances de succès d’une éventuelle réforme. L’un de ces nouveaux obstacles consiste dans la mise en place de veto régionaux prévus par la Loi sur les modifications constitutionnelles. En raison de cette loi, le gouvernement du Canada ne peut plus déposer de résolution autorisant une modification de la Constitution devant la Chambre des communes, à moins que cette résolution ait préalablement reçu le consentement de l’Ontario, du Québec, de la Colombie-Britannique, d’au moins 2 provinces représentant au moins 50 % de la population des Prairies (ce qui de facto reconnaît un droit de veto à l’Alberta) et, enfin, d’au moins 2 provinces représentant 50 % de la population des Maritimes.

Cette multiplication des droits de veto incite à la multiplication des revendications constitutionnelles. L’exemple de l’Accord du lac Meech en témoigne. Initialement consacré uniquement aux revendications québécoises, les débats se sont rapidement élargis aux préoccupations du reste du Canada. L’Accord de Charlottetown va par la suite accélérer ce passage définitif d’un Quebec Round à un Canada Round en incorporant des demandes relatives à la réforme du Sénat, à l’autonomie des Premières Nations de même qu’en transformant la « société distincte » en une « clause Canada ». Du reste, plutôt que de s’en tenir aux exigences formelles prévues par les textes, les autorités fédérales ont préféré élargir le nombre de participants aux négociations constitutionnelles en invitant les représentants des territoires et des peuples autochtones à prendre part aux discussions constitutionnelles. Depuis, plusieurs spécialistes considèrent que ces précédents ont fait naître une convention constitutionnelle en faveur des territoires et des peuples autochtones; à tout le moins, il semble que leur consentement soit désormais politiquement requis.

 

Le référendum constitutionnel obligatoire

Le précédent créé par l’organisation d’un référendum sur l’Accord de Charlottetown risque, à l’avenir, de rendre obligatoire la ratification par les électeurs des futures révisions constitutionnelles. Déjà plusieurs provinces, notamment la Colombie-Britannique et l’Alberta, ont adopté des lois afin d’obliger le gouvernement de ces provinces à tenir un référendum sur ces questions. En Saskatchewan, les électeurs se sont déjà prononcés par référendum à 79,3 % en faveur de la tenue d’un tel scrutin préalablement à toute modification constitutionnelle. À Terre-Neuve, des référendums ont été organisés en 1995 et en 1997 afin d’obtenir une approbation populaire des modifications constitutionnelles relatives aux écoles confessionnelles. Enfin, les référendums québécois de 1980 et de 1995 – de même que ceux de Terre-Neuve de 1948 – témoignent également de la même tendance à faire approuver par la population un changement constitutionnel important.

L’impact de ces lois provinciales sur le référendum obligatoire est considérable. Dès lors que certaines provinces optent pour le référendum constitutionnel, il est difficile pour les autorités fédérales et les autres provinces de ne pas suivre ce mouvement. Pour les partisans d’une réforme du fédéralisme, le référendum obligatoire présente par ailleurs plusieurs inconvénients. D’abord, les procédures référendaires sont le plus souvent favorables au statu quo. L’impossibilité d’intégrer des amendements au cours du débat et cette logique du « tout ou rien » rend le référendum peu propice à l’émergence des compromis nécessaires à la coexistence de plusieurs peuples au sein d’une même fédération. L’analyse des trois référendums organisés au niveau fédéral le prouve. Que ce soit sur la prohibition en 1898, sur la conscription en 1942 ou encore sur l’Accord constitutionnel en 1992, les résultats des référendums pancanadiens ont toujours été révélateurs des profondes divisions qui structurent les relations entre le Québec et le Canada.

Un renouvellement du fédéralisme passe inévitablement par le dénouement de la crise constitutionnelle provoquée par le rapatriement unilatéral de 1982. Donner suite aux aspirations du Québec soulève néanmoins des difficultés juridiques considérables. Plutôt que de faciliter l’élaboration d’une solution, les procédures de modification adoptées en 1982 contribuent au contraire à faire perdurer et à aggraver la crise. Au-delà de la question de savoir si le climat politique sera ou non un jour favorable, on peut sérieusement se demander comment les fédéralistes québécois pourront réunir l’accord unanime des représentants de toutes les provinces, des territoires et des peuples autochtones, tout en obtenant par référendum l’appui d’une majorité d’électeurs dans chacune des provinces. Quant aux partisans du statu quo, ceux-ci ne craignent pas l’ajout de verrous supplémentaires, car ces mécanismes – en apparence neutres – tels que les veto régionaux et le référendum obligatoire vont dans le futur réduire encore plus la capacité du Québec à faire évoluer le fédéralisme dans le sens de ses intérêts.

 
PAR : MATHIEU BOCK-CÔTÉ
Sociologue et directeur de la recherche à l’Institut de recherche sur le Québec

 
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